为了积极推进党的群众路线教育实践活动深入开展,全面落实市人大常委会2014年工作安排,市人大常委会于5月中下旬,围绕“如何提升乡镇(办)人大工作水平”这个主题,对全市乡镇(办)人大工作进行了专题调查研究。调研组走访了全市16个乡镇(办、场、区),分四个片区与近150名市镇两级人大代表、30余名基层干部群众进行了座谈,听取了16个乡镇(办、场、区)党委书记、人大主席(联络处主任)、部分乡镇长关于乡镇(办)人大工作情况的汇报。
一、乡镇(办)人大工作的基本状况
我市共有11个乡镇,3个办事处,1个林场和1个农业开发区,乡镇人大代表合计641人。设立乡镇人大主席团11个,办事处人大联络处3个,林场和农业开发区人大主席团2个,共任命人大主席团主席、联络处主任16名,副主任1名。人大主席团主席、联络处主任均由党委书记兼任,除蒲圻办事处配备1名人大副主任外,其他乡镇(办、场、区)均未配备专职副主席(副主任)和人大工作人员(人大秘书)。基层人大工作由党委书记1人承担,没有专用的办公场地,没有专项的工作经费,没有专门的考核机制。自2011年乡镇换届以来,我市乡镇(办)人大除组织召开每年一次的乡镇(办)人民代表大会外(有些乡镇有时还没有召开),其他人大工作基本处于停滞状态。
二、乡镇(办)人大工作存在的主要问题
宪法和法律赋予了乡镇(办)人大13项职权,乡镇(办)人大工作应该是大有作为的。但我市乡镇(办)人大工作为何就裹足不前呢?调研中我们发现存在下列主要问题:
(一)人大工作职权虚化
按照法律规定乡镇人大不设常设机构,乡镇(办)人大履行重大事项决定权、监督权和选举权等职权,只能依靠一年一度的人代会来实现。但从现实情况来看,乡镇人代会很难履行这些法定职权。
1、人代会依法召开难以落实,制度设置虚化。在人大制度认知程度不高的现实下,法律规定的“各级人民代表大会会议每年至少召开一次”的惯例,若没有人事变动,鲜有乡镇一年召开两次的,即使召开的会议随意性也很大,有的在3月或4月份召开,有的在下半年召开,更有甚者如果遇到乡镇主要负责人的调整,人代会就悄悄“撂荒”。这种不按时召开会议、或者不召开会议的状况,使人代会履职成为空话。
2、人代会会议质量难以把握,履职效果虚化。绝大部分乡镇人代会召开的时间为一天,少数的半天,“完成任务式”的人代会仅仅走一下程序而已。一些地方把保证组织安排的人选不出问题看成是衡量人代会质量的唯一标准,这种只讲形式、不讲质量的状况,使人代会行权流于形式。
(二)人大工作职责虚位
《地方组织法》赋予乡镇(办)人大保证宪法、法律、法规及上级人大及其常委会的决议决定在本行政区域内的遵守和执行,决定本行政区域内的重大事项,保障全民所有制、集体所用制和公民、法人和其他组织的合法权益等职责,其形式意义远远大于实际意义。
1、职责落实虚位。乡镇(办)人大失位、缺位、失责,没有责任追究,没有衡量标准,没有考核办法。党委考核的主要是经济发展和社会稳定,没有把人大工作纳入政绩考核范围。人大工作可要可不要,这种现状是造成乡镇(办)人大工作失责的重要原因。
2、代表履职虚位。农村代表普遍文化素质较低,深入选民了解社情民意积极性不高,及时掌握和反映民生难点与社会热点的履职能力不强,致使代表法定权利与义务难以落实。加之部分乡镇(办)人大主动开展代表活动不多,代表小组发挥作用不到位,代表履职平台缺乏,代表作用发挥也受到了一定局限。
3、监督管理虚位。由于部分乡镇人代会的运行不规范,闭会期间的人大工作处于停滞状态,基本不作为,各项工作制度难以落实,监督管理滞后。
(三)人大工作职能虚弱
1、编制虚设。《地方组织法》第一条规定:“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”但从目前的实际情况来看,乡镇政府有机构、有编制,而乡镇(办)人大在各级机构编制中却无体现,乡镇(办)人大干部占用的是乡镇党委或政府的编制。兼职乡镇(办)人大主席对工作影响较大,全市均由书记兼任主席团主席(联络处主任),这本是为了加强和改善党对人大工作的领导,是对人大工作的强化。但绝大多数同志是重党政工作,轻人大工作,兼职不履职;各地乡镇(办)人大没有专职副主席,没有人大干事或人大秘书,没有办公场地,没有工作经费,没有考核机制,实际工作没人管、无人抓,处于无序状态。三个办事处人大联络处除蒲圻办事处人大联络处配备一名人大副主任外,其他两个办事处人大联络处均没有配备专职人大副主席。而官塘林场、沧湖开发区不是一级政府,没有选举本级人大代表,组织部发文党委书记兼任人大主席团主席,于法无据,难以提高人大工作的质量和水平。
2、职能不全。对人大主席、副主席的职能,《地方组织法》第十四条规定:“乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”,由于法律法规赋予乡镇人大主席团和主席、副主席的职能不全,使得主席、副主席只能为人大代表服务,为人大会议服务,为上级人大布置的工作服务,致使乡镇(办)人大行使职能难以到位。
三、乡镇(办)人大工作存在问题产生的原因
(一)重视不够,思想认识存在误区
1、党委对人大工作缺乏应有的认识高度。认为人大是“二线”,是安排老干部的地方,人大工作是务虚的、没有实质性内容的工作等错误认识还普遍存在,即使兼任人大主席的党委书记也没有真正认识到人大工作的重要性,党委的政府意识非常强烈,而人大意识则非常薄弱,在研究商量重大事情时,根本不会想到有什么重大事项放到人大会议上表决通过,对人大工作不够重视,支持不够。
2、政府对人大监督缺乏应有的宪法意识。按法律要求乡镇政府必须接受乡镇人大的监督,但现实情况来看,乡镇政府是硬任务、硬指标,而乡镇人大没有硬任务、硬约束,造成乡镇政府领导眼里只有党委没有人大,认为“人、财、物都是党委说了算,跟人大没关系”,不能主动向人大汇报工作,接受人大监督。
3、社会对人大工作缺乏应有的理解尊重。社会民众普遍习惯于乡镇党政“两驾马车”,没有将乡镇(办)人大作为地方权力机关来看待和认识,对乡镇(办)人大的认同度较低。特别是一些乡镇(办)干部认为乡镇(办)人大是“大牌子、空架子,不干事找岔子”,并戏称人大主席团为“活动团、会议团和举手团”。
4、干部对人大履职缺乏应有的事业冲动。在人大系统内部也还存在对乡镇(办)人大工作的模糊认识,觉得乡镇(办)人大工作是虚功,难做实,“意思意思”就行了。
(二)保障缺位,工作制度不够完善
1、经费保障不到位。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十五条规定:“代表的活动经费,应列入本级财政预算予以保障,专款专用”。但实际上乡财县管后,乡镇(办)人大工作经费和代表活动经费均没有纳入财政预算,每次都是靠人大主席临时找乡镇长批,实则无保障。调研座谈显示,有的连人代会会议经费都不能及时足额保障,更谈不上代表培训、无固定收入代表活动的误工补助了。由于经费的困难,使乡镇(办)人大工作缺乏“底气”。
2、人员保障不到位。主席团成员变化过快或补充不及时,既无人员干事,又无办公场地,使一些乡镇(办)人大工作无法正常开展。
3、监督保障不到位。由于人大既无人干事,又无钱办事,致使人大监督缺位。法律规定的监督形式运用少,监督缺乏广度和深度,程序性监督多、刚性监督少,唱赞歌的多、指出问题的少,理解多、制约少,效果自然不明显。
(三)素质偏弱,履职能力有待提高
1、代表履职能力弱。在调查乡镇(办)人大代表影响履职的因素中,大多数代表选择了“文化水平低,对如何履职不太清楚”,开会不发言,表决随大流,一届无一条建议、批评和意见,根本谈不上执行代表职务,成为“荣誉代表、代表荣誉”。
2、代表培训学习少。学习不系统,程序不熟悉,致使组织会议或开展活动时,犯了一些低级错误——议了不该议的事,举了不该举的手,投了不该投的票。
3、代表建议落实差。有些部门对代表提出的建议、批评和意见,重视不够,办理不力,挫伤了代表履职的积极性。特别是有些事关人民群众切身利益的“老大难”问题,长期得不到有效解决,在代表和群众中造成一定的负面影响,失信于民。
4、代表活动平台少。有的乡镇开展代表活动不够经常,缺乏活力,即使开展代表活动,也是形式简单,内容单一,效果不佳。
四、加强与改进乡镇(办)人大工作的建议
乡镇人民代表大会是全国五级人大中最基层的一级,是国家政权体系的基础,是民主法制建设的“前沿阵地”,是基层民主政治最鲜活最直接的政治舞台。因此,进一步加强和改进乡镇(办)人大工作,发挥人大代表作用,对于坚持和完善人民代表大会制度、加强民主政治建设、保证党的各项政策的贯彻落实、促进乡镇经济社会全面协调发展和维护农村长治久安,都具有十分重大的现实意义。
(一)扩大宣传,提高认识
1、加大领导宣传力度。要注重对领导干部的宣传教育,使其明确人大的性质、地位和作用,熟悉人大工作规范,真正树立起人大意识。各级领导干部尤其是县市级党委主要领导要高度重视乡镇(办)人大工作,将其摆上重要议事日程,定期研究工作,在机构设置、人员配备、工作保障等方面予以优先考虑,使之与国家权力机关的职能相适应。同时还要加强对乡镇党委书记尤其是兼任人大主席的乡镇党委书记的教育,把人大理论和业务知识纳入乡镇党委书记培训的重要内容,让乡镇党委书记认识到做好人大工作是其份内之事、应尽之责,责无旁贷。
2、加大社会宣传力度。要注重宣传人大代表建言与监督作用,提高人大代表为民行权的社会知晓度,真正形成社会各界关注、了解、支持、参与人大工作的良好格局。
3、加大自身宣传力度。要加强对人大干部自身的宣传教育,使他们认识到人大工作的神圣使命和重大职责,牢固树立“作为”意识,对从事人大工作充满自豪感、使命感,从而理直气壮、充满激情、心情愉快地开展工作并做出成绩。
4、加大媒体宣传力度。要提升乡镇(办)人大对人大新闻宣传和信息报送工作的水平,使各级党委、人大常委会及时了解乡镇人大工作动态,扩大影响,提高关注度、认同度和支持度。
(二)理顺机制,强化保障
1、健全人大工作机构。根据现行体制与法律规定,按照年轻化、知识化、专业化的标准,配齐配强乡镇(办)人大副主席(副主任)和工作人员。乡镇人大专职副主席(副主任)应为同级党委委员和正科级干部,要坚决杜绝政府序列工作人员进入乡镇(办)人大主席团、联络处任职或兼职。同时,各乡镇(办)应配备1名专职或兼职人大干事或人大秘书,+明确为副科级,主要从事乡镇(办)人大工作;保持乡镇(办)人大主席团、联络处成员的相对稳定,从而确保人大办工作的正常开展和工作的连续性。
2、落实人大工作经费。在乡财县(市)管体制下,县(市)级预算应将乡镇(办)人大工作经费和乡镇(办)人大代表活动经费作为单独科目予以单列。乡镇人大工作经费比照乡镇党委工作经费标准列入年度预算;乡镇人大代表活动经费按每年每人1000元的标准列入年度预算。
3、加强阵地与制度建设。各乡镇人大主席团要有专门的办公室和会议室(可以共用)和电脑、档案柜等必要的办公场地和设备,还要建设功能与设施齐备的代表小组工作室。同时,要建立健全乡镇(办)人大工作的各项制度,实现工作规范有序,推动乡镇(办)人大工作的制度化、程序化、规范化。
4、选拔重用人大干部。要加大乡镇(办)人大干部的交流力度,每年应有一定数量的乡镇(办)人大干部转任乡镇(办)党政领导或选拔为乡镇(办)党政主要领导。
5、建立科学考评机制。市委责考办要把乡镇人大工作纳入考核范围,与市委其他中心工作一起进行考核评价,并作为乡镇评先表模的重要依据。市人大常委会要加强对乡镇人大的指导,建立和完善乡镇人大工作考评办法,全面提升人大工作实效。
(三)提高素质,积极履职
1、加强代表业务培训。通过培训使代表掌握基本的法律知识,熟悉人大及代表行使职权的方式和程序,为履行代表职责做准备。人民代表大会和主席团会议召开、选举、制度建设等常规性工作要做到依法依规,规范运行。
2、强化代表履职监督。除做好常规性监督工作外,每年要结合党委工作重点、政府工作难点和群众反映的热点问题,选择2—3个有代表性的事项进行监督,真正达到解决问题、促进工作的目的和效果。进一步完善代表述职和选民评议代表制度,强化对代表履职监督。
3、突出代表主体作用。以代表小组活动为抓手,建立“代表小组工作室”和“代表工作室”,适时开展调研、检查、视察,提出高质量的建议和意见,积极总结各地富有特色、卓有成效的先进经验,大力开展“我与选民交朋友”主题实践活动、积极推广“代表+产业+基地”的有效模式,切实引领代表为地方经济社会又好又快发展贡献力量。
(四)规范程序,提升水平
1、做好会前准备。要广泛开展调研,召开代表小组座谈会,征求代表对政府工作报告和人大主席团工作报告的意见建议,使代表对报告中涉及的重大问题,进行调查、论证,做到会中审议时心里有数。
2、保障会议时间。乡镇人代会会期起码要有一天或一天以上,如果有选举任务,会期还应延长,这样才能保证人大代表有较充足的时间依法履行职责,才能保证代表充分发扬民主。这是法律赋予人大代表的权利,也是发扬民主,对政府进行监督的一种重要形式。
3、提升会议质量。要纠正开“应付会”和“过程会”的做法,会议要突出中心,审议报告要严肃认真。与此同时,还要重点应对政府新年度的重大事项进行审议表决,解决一至两个事关全局而经过努力又能办到的重大问题。
4、突出监督实效。把改革发展稳定中的重大问题和事关人民群众切身利益的热点、难点问题真正摆上重要议事日程。在深入开展工作审议、执法检查等行之有效形式的基础上,积极运用质询、特定问题调查等形式,加强对政府工作的监督。要扩大监督面,延长监督链,直面各种问题和矛盾,提出建设性的指导意见。要建立健全人大决议、决定和审议意见督办制度,加强跟踪检查,督促决议、决定和审议意见落到实处。
(市人大常委会办公室)